Meer dan alleen technologie: Drie bestuurlijke spanningen in de warmtetransitie

De warmtetransitie is veel meer dan alleen een technische onderneming. We bouwen een nieuw energiesysteem waarin publieke waarden zoals transparantie, inclusiviteit, en betrouwbaarheid gewaarborgd moeten zijn. Vanuit ons onderzoek zien we drie bestuurlijke spanningen die hoog op de agenda moeten staan in het publieke debat, schrijven DRIFT-ers Sem Oxenaar, Julia Wittmayer en Tessa de Geus: spanning tussen publieke en private belangen, top-down and bottom-up aanpakken, en ontzorgen en in staat stellen tot handelen.
 
De transitie naar een duurzaam energiesysteem met hernieuwbare en decentrale bronnen zit in Nederland in een stroomversnelling. Naast de uitbouw van zon- en windenergie, gaan we versneld van ‘gas los’ in de gebouwde omgeving mede onder druk van productie-gerelateerde aardbevingen. Volgens het geschetste scenario gaan Nederlandse straten, wijken, en gemeenten op de schop: het gasnet gaat eruit, en een duurzaam warmtesysteem komt erin. Ongeacht de technische oplossing die wordt gekozen – hoge of lage temperatuur warmtenet, all-electric, hybride, of een mengvorm – gaat dit niet zonder slag of stoot.
 
Diepgewortelde gewoontes rondom koken en verwarmen zullen veranderen: de warmtetransitie grijpt in tot ver achter de voordeur. Dit maakt dit onderdeel van de energietransitie bij uitstek een gebied waar niet alleen de overheid actief is. Ook ondernemingen, maatschappelijke organisaties, inwonersinitiatieven en particulieren zijn actieve spelers. Een belangrijk onderdeel van de sociale dynamiek rondom ‘van gas los’ is dan ook sociale innovatie. 
 
Zoals beschreven in ons TRANSIT-onderzoek, definiëren we sociale innovatie als nieuwe sociale relaties die gepaard gaan met alternatieve manieren van denken, organiseren en doen. Zulke innovaties kunnen bijdragen aan het vinden van oplossingen om ‘van gas los’ te gaan. Zo doen we bijvoorbeeld in ons project PROSEU onderzoek naar ‘prosumenten’ – actieve consumenten die energie produceren voor eigen gebruik en elektriciteit op te slaan en te ruilen. Breder gezien kan sociale innovatie onze energievoorziening zowel efficiënter maken als inclusiever, (sociaal) rechtvaardiger en transparanter.
 
Als belangrijke sociale innovatie zien we moderne vormen van de ‘commons’ opkomen. De oorspronkelijke definitie van commons, namelijk ‘de meent’, of, gemeenschapsgoederen, duidt op natuurlijke hulpbronnen die collectief beheerd worden. Inmiddels is het begrip opgerekt, en kan het verwijzen naar “alles wat niet in privaat bezit is”, of “ruimtes van samenwerking en collectieve actie”. De focus van de energietransitie op het winnen van warmte uit publiek toegankelijke bronnen zoals zon, wind, of oppervlaktewater, schept kansen voor collectieve actie rondom commons.
 
De warmtetransitie gaat niet over één nacht ijs. Integendeel: het herontwerp van ons energiesysteem komt met nieuwe uitdagingen en spanningen, zeker waar het gaat over nieuwe vormen van commons. Vanuit ons onderzoek roepen we bestuurders op om drie hete hangijzers bovenaan de agenda te zetten: omgaan met hybride organisatievormen, het ontwikkelen van transitiegovernance, en laveren tussen ontzorgen en versterken van inwoners.
 
De toekomst vraagt om hybride organisatievormen
Werken aan commons in de energiesector betekent nieuwe samenwerkingen tussen partijen, die elk werken vanuit verschillende waarden en verschillende logica’s. Zo werken bedrijven overwegend vanuit een marktlogica, terwijl gemeenten publieke waarden moeten waarborgen. Een voorbeeld van een nieuwe samenwerking zijn de netbeheerder, woningcorporatie, en energiecoöperatie die samen een lage-temperatuur warmtenet opzetten (lees daarover in onze publicatie ABC). Ook zien we gemeenten of bedrijven zijn die samen een energie coöperatie oprichten (zoals Agem in de Achterhoek), of bedrijven die samen een munt ontwikkelen om hun zonne-energie te delen (denk aan Jouliette op De Ceuvel in Amsterdam).
 
Behalve nieuwe vormen van samenwerking ontstaan er als onderdeel van deze nieuwe commons ook nieuwe, ‘hybride’ vormen van eigendom en bestuur. Bijvoorbeeld bedrijven die zich niet louter richten op het maken van winst, maar die zich gedragen als sociale ondernemingen. Vandaag de dag is er voor dergelijke sociale ondernemingen nog geen geldige juridische vorm in Nederland – in de praktijk ontstaat daardoor vaak onduidelijkheid over drijfveren en investeringen van een bedrijf. Denk ook aan energiecoöperaties die meer commercieel gerichte activiteiten ondernemen via B.V. ’s, of gemeenten en bedrijven die een coöperatie beginnen. Via deze hybride constructies willen initiatieven sociale waarden uitdragen en tegelijkertijd commerciële activiteiten te ondernemen.
 
Een voorbeeld hiervan is één van de eerste alternatieve warmtebedrijven in Nederland, Thermobello. Een onderneming die warmte levert voor de wijk en via een coöperatie in eigendom is van de buurtbewoners en nabijgelegen bedrijven. Of NDSM Energie, een coöperatie waarin een groep van bedrijven samenwerkt om hun terrein te verduurzamen op alle vlakken, van water en afval tot energie. Nog een ander voorbeeld is het recent opgerichte Buurtwarmte, een initiatief gericht op het helpen van mensen om hun wijk van het gas af te halen. Dit initiatief is opgericht door initiatiefnemers van meerdere bestaande lokale warmte-initiatieven, waaronder Thermobello. Sindskort is Buurtwarmte een dienst van de koepelcoöperatie Energie Samen.
 
Transitiegovernance: hybride bestuursmodellen
In het vormen van de nieuwe commons draait het niet alleen om de waarden van waaruit een initiatief handelt. Cruciaal is ook hoe dit soort initiatieven bestuurd worden, en de onderliggende ideeën over hoe de warmtetransitie bestuurd kan worden. Vanuit transitietheorie wordt een transitie immers gezien als een sociaal leer- en experimenteerproces, waarbij de activiteiten van verschillende partijen en individuen de richting en snelheid van de transitie beïnvloeden.
 
Aan de ene kant is er de wens vanuit de maatschappij en overheden om snel meters te maken met het ‘van gas los’ gaan. Aan de andere kant is er de wens om met verschillende spelers samen te werken, alsmede het gegronde besef dat geen enkele partij dit vraagstuk alleen kan oplossen. Na eerdere fiasco’s met windmolenparken waarbij inwoners in opstand kwamen, of zelfs dreigbrieven verstuurden, beginnen overheden het belang van publieke acceptatie in te zien. Er wordt dan ook ingezet op participatie. De hoop is dat door het ‘meenemen’ van de burger in het beleidsproces de acceptatie rondom het aardgasvrij maken van de wijk toeneemt. In de meeste gevallen blijkt ‘eenrichtingsparticipatie’ vanuit de overheid echter niet voldoende te zijn. Inwoners voelen zich niet genoeg betrokken en gehoord als het gaat om de veranderingen in hun omgeving. Daarnaast stelt deze aanpak inwoners en hun initiatieven niet centraal, zoals bijvoorbeeld bij Urgenda’s sociale windmolens en de Friese dorpsmolens, wel het geval is.
 
De spanningen tussen een meer top-down of bottom-up aanpak vertalen zich in de praktijk naar hybride bestuursmodellen voor de warmtetransitie op wijkniveau. Zo werken in Haarlem energiecoöperatie DE Ramplaan, de gemeente, en de TU Delft samen in het project SpaarGas om het Ramplaankwartier zoveel mogelijk aardgasvrij te maken. De gemeente en de wijkcoöperatie houden samen projectvergaderingen en hebben samen zitting in de stuurgroep van het project. Als gelijkwaardige partners werken ze zo aan het aardgasvrij maken van de wijk, en doet de gemeente de broodnodige kennis op voor andere projecten in de stad. Met dit model wordt tegelijkertijd betrokkenheid van zowel de wijkcoöperatie en de gemeente gegarandeerd.
 
Overheid: laveren tussen ontzorgen en versterken
De tegenstelling tussen centraal of decentraal bestuur raakt aan de rol die de overheid op zich neemt in de warmtetransitie. Ligt deze in het ontzorgen van burgers in het gas af te gaan, of moeten overheden juist inzetten op het ‘empoweren’ – het creëren van handelingsperspectief en -mogelijkheid – van inwoners, en zo processen op wijkniveau in gang zetten? Of ligt die rol ergens hier tussenin?
 
Aanvankelijk schoten met name grotere gemeenten in de reflex om centraal en grootschalig aan de slag te gaan met bestaande partners. Langzaamaan lijkt er meer ruimte en steun te komen voor burgerinitiatieven en decentrale oplossingen. Zo is er het voorbeeld van de gemeente Amsterdam waar het bestaande hoge-temperatuur warmtenet wordt doorgetrokken naar drie grote nieuwbouwwijken in de Houthavens, Buiksloterham, en de Sluisbuurt. Eerder werd in deze stad een coöperatief beheerd laagtemperatuurwarmtenet op IJburg, geïnitieerd vanuit een netbeheerder, waterbedrijf, en lokale energiecoöperatie, nog in de kiem gesmoord. Dit terwijl juist in nieuwbouwwijken de ruimte is om nieuwe duurzame oplossingen te realiseren.
 
Terwijl steden als Rotterdam en Nijmegen ook in lijken te zetten op uitbreiding van grootschalige warmtenetten, heeft Amsterdam iets heeft geleerd van eerdere ‘top-down’ keuzes. Eerder dit jaar werd bekend dat het initiatief MeerEnergie, dat in de wijk Watergraafsmeer 5000 huishoudens wil voorzien met restwarmte uit een nabijgelegen datacentrum, een investering van 11,2 miljoen euro ontvangt van de gemeente Amsterdam.
 
Het versterken van inwoners gaat niet alleen over het investeren in initiatieven, maar ook om het creëren van ruimte in plannen en regelgeving voor lokaal initiatief. Daarnaast kan de gemeente maatschappelijk initiatief actief stimuleren, en gemeentelijke processen en procedures vergemakkelijken. Ook kan de gemeente zelf stappen zetten in het experimenteren met sociale innovatie binnen en buiten de organisatie door pro-actief samenwerking met bewoners, bedrijven, of (semi) publieke instellingen op te zoeken.
 
De nieuwe energie commons kunnen dienen als alternatief voor aanpakken op gemeente- of regioniveau, en zodoende helpen om meer lokale democratie rondom hernieuwbare energieopwekking te realiseren. Toch zullen ook grootschalige en centraal georganiseerde systemen nodig zijn om voor 2050 ‘van gas los’ te komen. In deze fase van de transitie waarin de toekomst richting al redelijk duidelijk is maar het nieuwe systeem zich nog moet ontwikkelen, gaat het om het zoeken naar een pragmatisch mix aan oplossingen in plaats van zoeken naar dé oplossing voor het nieuwe (warmte) systeem.
 
Vooruit kijken: Het uitbouwen van de commons
Er zijn nog veel vragen rondom het nieuwe systeem die we moeten beantwoorden: Wat willen we houden? Wat willen we loslaten? En wat willen we misschien opnieuw laten opleven? Bij het beantwoorden van deze vragen moeten we tot oplossingen in de praktijk komen die gestoeld zijn op richtinggevende principes en aansluiten bij de lokale omstandigheden. Dit vereist dat gemeenten zorgen voor ruimte voor (sociale) innovatie van ‘onderop’, de private sector strategisch meenemen en experimenteren met het aangaan van hybride (bestuurs) combinaties.
 
Kiezen voor snelle CO²-reductie via het uitbouwen van bestaande warmtenetten brengt ons misschien sneller bij de reductiedoelen, maar ook sneller bij mogelijke onbedoelde neveneffecten. Ook in deze fase van transitie mogen we  publieke waarden van inclusiviteit, democratie, en lokale betrokkenheid niet uit het oog verliezen. Om dat te bereiken pleiten wij ervoor om de hete hangijzers van hybride organisatievormen, transitiegovernance en ontzorgen vs. versterken hoog op de agenda van bestuurlijk Nederland te zetten.
 
Wil je meer weten over PROSEU, het onderzoeksproject in het kader waarvan we deze blog gepubliceerd hebben? Bezoek onze projectpagina of neem contact op met Sem Oxenaar.

Date
juli 26, 2019